区块链:邓建鹏：中国区块链监管困境与未来之路 ──兼论Libra的风险与监管问题_数字货币

内容摘要：区块链技术快速发展的同时，也带来诸多风险。对此，中国的规范监管一方面有效控制了部分风险，另一方面也存在诸多不足。这些不足包括“无币区块链”内涵存在矛盾，虚拟货币法律定性存在欠缺，监管政策与现行法间不和谐，“证券”概念与监管的局限，法规对一些重要概念未作明确界定。故而，仅以一刀切式的监管政策无法长期有效应对区块链领域的风险。特别是近期Facebook计划发布天秤币项目，未来很可能冲击主权国家的货币政策，影响深远。为此，针对区块链领域，在参照国际经验的基础上，中国监管机构应以谨慎监管为原则进行适度放开，同时提升监管手段的有效性和灵活性。

一、区块链与Libra的合规问题与监管争论

区块链是具有去信任、价值可编程和去中心化特色的技术，其潜在价值难以估量。笔者在此前研究中即指出，作为信息技术领域出现的伟大创新，区块链将推动信息互联网向价值互联网转型，可能影响诸多产业领域甚至挑战一些现行商业模式和制度。其近年来得到诸多国家、机构和个人重视。不过，和互联网与信息技术不同，比特币及其所依托的底层技术区块链在产生伊始，即自带金融风险，其自身并非完全技术中立或价值中立，或者说，区块链技术存在较为典型的价值观偏向。2009年年初，化名为中本聪的网络匿名人士在比特币白皮书中提出，“我们需要一个基于密码学验证而不是基于信任的电子支付系统，可以允许任意双方直接进行交易而不需要借助可信的第三方。”

比特币与区块链技术的出现，部分与哈耶克货币私人发行思想契合，同时表达了部分计算机极客对主权国家多年来超发货币∕金融危机的厌恶。有研究者认为，区块链的出现，实际上是民间对于金融危机提出的一种解决方案。从经济角度而言，区块链技术与金融业具有互为补充的逻辑。因此，区块链在银行、支付、票据、证券、保险和会计审计等金融相关领域开展非常广泛的运用。自2009年以来，区块链技术尤其在虚拟货币、虚拟货币交易所和首次代币发行∕ICO领域，孕育着巨大金融风险。仅在比特币领域，研究者认为，其带来的风险就包括便利黑色市场交易、避税、以及恐怖主义融资等。

在2019年6月18日，美国互联网社交巨头Facebook发布天秤币白皮书，引起业界震动！据其发布的白皮书，Facebook的使命是“建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”。天秤币以一篮子货币作为资产储备，以Facebook已有的27亿个用户移动终端为基础。因此，它的每一个移动App都有事能成为Libra支付网络的一个节点。但是，天秤币存在诸多合规问题，给未来监管带来巨大挑战。

其一，天秤币的正常发展，将面临牌照的问题。比如在美国，要传输和转移货币，应在各州应申请MSB牌照。全世界各国牌照监管政策存在很大差异，这意味着它的合规成本未来比较高。

其二，天秤币系统运行及其业务发展涉及到重大信息披露问题。如它的合作支付处理信息、资金损失的信息、关联方利益冲突的信息、资金转移的信息等等，它在这个领域的合规必须做足充分准备。

其三，资金管理不善存在的风险。据白皮书所知，天秤币系统未来投资政府债券等标的，如果投资失败，致使资金产生重大亏损，可能会对天秤币系统产生巨大冲击。

声音 | 邓建鹏：注重科学立法对区块链监管与治理的引领推动:1月16日，中央财经大学邓建鹏发文《区块链法治化监管需要大智慧》称，以区块链为底层技术的资产，容易具有“气态化”特征，区块链“气态化”趋势挑战了政府的监管能力，这种颠覆式创新冲击了既有规则和市场秩序，加剧了国际竞争与挑战。对此，应摒弃政策高度波动与运动式执法，考虑引入监管沙盒机制，有助于监管者在创新监管中发挥建设性作用；注重科学立法在区块链监管与治理中的引领和推动作用；注重顶层设计与行业自律；严格执行法治精神，使监管与风险处置法治化。(人民论坛网)[2020/1/16]

其四，天秤币将发也许发展为一家独大，则可能违背竞争法，或者因其垄断地位，而违背反垄断法的要求。Facebook背后的股东和它的合作方实力非常雄厚，如果运转顺利，将有可能成为全球最大的超主权货币，很可能触及一些国家反垄断相关法律。

其五，抗审查的风险。从白皮书可知，天秤币注重保护用户的隐私，其将与用户真实身份没有完全挂钩。因此，它与各个国家对银行金融机构的基本要求，比方KYC、AML等原则相冲突。这种抗审查的模式可能在不同国家违背相关监管与法律。

其六，一些国家，比如中国有明确的跨境支付、跨境资产流动以及外汇管制政策。由于区块链点对点的技术，使得像空气一般的天秤币系统可以在不同国家间自由的随时随地流动。因此，民众将可以便利地购买天秤币，这实质上是变相购买外汇。这种交易模式突破了限制购买外汇的政策。与此相关，还可能带来包括突破跨境资产转移及跨境外汇管制等等。

有学者认为，对区块链系统相关的监管争论已经产生。广义而言，争论主要围绕以下三点展开：不合法性、分类以及法律效力。实质上，如上所述，区块链技术涉及的金融风险最为典型和集中。主流研究者认为，在区块链领域，需要纳入监管的业务活动主要有三类：一是以虚拟货币为基础资产的衍生品交易，如美国商品期货交易委员会监管下的比特币期货交易等。二是为虚拟货币交易提供的支付服务，如使用法定货币为比特币买卖提供资金划转服务的行为均属于支付业务，需持有支付服务机构牌照。三是私人虚拟货币交易平台。此外，还包括ICO融资模式。因其巨大风险，这个行业受到中国中央金融监管机构重视，自2013年以来，监管机构发布了系列重要行政规范性文件，实施对区块链的规范监管。

为此，本文首先梳理近两年区块链监管的主要内容；其次，评估监管内涵存在的重要问题；最后，针对天秤币等行业新现象，反思监管政策，并提出一些建议。

二、监管政策的内容、困境和反思

94《公告》指出，代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为。ICO未经监管机构批准，即以自己发行的加密代币面向公众发行，以募集投资者的比特币或以太币。94《公告》向社会警示相关风险，包括代币发行融资与交易中可能存在的虚假资产风险、经营失败风险、投资炒作风险。在监管机构发布94《公告》之后，所有境内ICO均被禁止。

94《公告》还要求，代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”，不得为代币或“虚拟货币”提供定价、信息中介等服务。监管者叫停三种平台的相关业务，分别是融资平台、代币交易平台以及同时从事融资与代币交易的平台。其相关交易行为包括法定货币与代币之间的兑换，以及“虚拟货币”相互间的兑换业务。

声音 | 邓建鹏：当前区块链最成熟的应用主要还是在金融领域:据法制日报消息，中央财经大学法学院教授邓建鹏接受采访时表示，当前区块链最成熟的应用主要还是在金融领域，除此之外，区块链在存证、确权、防伪溯源方面的应用前景也很广阔。邓建鹏举例说，可以用区块链开发票。过去有发票造假现象，包括各种票据、银行的承兑、汇票等都可能会被造假，现在通过区块链来开发票和票据，就能在很大程度上避免这些造假现象。在邓建鹏看来，完善数据的加密授权，可以有效避免数据泄露问题。“区块链本身就是分布式加密。比如，在医疗领域，病人去医院检查，这就涉及病人的隐私，如果这些个人信息上区块链，可以给其加密。在有个人授权的情况下，对方才能看到病人的信息，这样就可以有效避免泄密问题。”[2019/11/12]

自94《公告》等系列规范性文件与行业自律章程出台后，市场上反应极其强烈。先前热闹纷呈的各类ICO路演活动，在接下来的一年多时间里，如昨日黄花。大量ICO众筹平台停止相关业务，多数项目发起人响应公告指令，主动撤下交易平台上的代币交易，并作好向投资人按持有代币比例退还比特币等虚拟货币的准备工作。中国金融监管机构预先连续多次发布风险警示，意图提高民众风险意识，远离被的漩涡，有助于中国居民事先防止权益受到侵害。

但是，上述监管政策也存在一定局限性，比如此类政策并非专预设为规制诸如天秤币这样的稳定币，因此，稳定币在当前中国监管政策中尚一片空白。以笔者一孔之见，中国区块链监管政策存在的重要困境如下：

“无币区块链”的困境

近年来，一方面中国中央政府与地方政府大力鼓励区块链产业的发展。2016年10月工业和信息化部发布《中国区块链技术和应用发展白皮书》，2016年12月区块链首次被作为战略性前沿技术、颠覆性技术写入国务院发布的《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》。另据《中国区块链技术和应用发展研究报告》不完全统计，2017年全国有9个省市出台了扶持区块链产业发展的相关政策措施；2018年以来，全国又有30余个省市两级政府颁布了40余项政策措施，重点扶持区块链应用，以带动地方区块链相关产业发展。党中央、国务院和各级政府的重视，为区块链技术和产业发展营造了良好的政策环境。不少地方政府纷纷开设区块链产业园区，或者投入巨额政府引导基金，推动区块链行业发展。但另一方面，监管机构禁止境内开设虚拟货币交易所和面向中国居民进行ICO的代币融资。两方面的法律政策合力，实质上是在推动“无币区块链”发展态势，即监管机构鼓励企业不发行代币前提下，发展区块链技术和应用。

然而，“无币区块链”的内涵本身存在一定矛盾。通常，币是区块链系统的激励手段。如果区块链是公有链，作为面向大众的应用，往往需要发币。币作为激励载体，能吸引尽可能多开发者、用户甚至投资者。众人被吸引到这个系统中，对它的应用发展很有帮助。诸如联盟链，比方数家银行之间搭建的区块链，其节点需经过许可，方可加入，不需要另行吸引开发者、用户甚至投资者加入，这样的业务场景不需要币。因此，“无币区块链”的概念在联盟链中存在践行可能。但诸如早期比特币区块链系统和后来的以太坊区块链系统等公有区块链，如果没有币作为激励机制，就不可能有后来的发展壮大。因此，“无币区块链”在有限范围内客观存在，但若有“币”作为激励机制，围绕公有区块链上下游，将成长出完整的产业链条。

声音 | 邓建鹏：中国应尽快推动区块链领域的谨慎监管:5月21日讯，今日，中央财经大学法学教授邓建鹏在《区块链监管的未来之路——深度思考》一文中，就区块链监管给出了7点建议，他表示，其一，我们首先建议监管机构加强国际协作，强化国际监管。其二，开展ICO监管沙盒园试点，降低ICO风险。其三，明确虚拟货币法律界定，根据分类具体定性。其四，未来证券领域考虑增加募集资金小额豁免制度，同时在立法上扩大“证券”的概念内涵，以适应时代变化。其五，强化合格投资者门槛与投资者风险教育。其六，监管者应调整思维，以及对未来行政规范性文件及监管措施赋予充分合法性。最后，政府在把握鼓励金融科技创新与风险控制平衡点的前提下，监管思维应及时跟进，推动区块链技术与监管技术的融合。此外，相关监管手段既包括柔性约束，也包括硬法规制。[2019/5/21]

虚拟货币法律定性的欠缺

以比特币为代表的虚拟货币属于近十年来的新生事物，包括中国在内的大部分国家，对虚拟货币法律定性存在欠缺或空白。根据中国人民银行等五部委在2013年发布的《关于防范比特币风险的通知》，比特币属于虚拟商品，个人可以合法持有和买卖。《民法总则》第一百二十七条以模糊方式做出网络虚拟财产应受法律保护的规定，确定“网络虚拟财产”概念及网络虚拟财产应受法律保护的原则。然而，《民法总则》没有明确规定如何保护网络虚拟财产，尚有进一步研究和立法的空间。

时至今日，中国人民银行等五部委在2013年发布的《关于防范比特币风险的通知》存在较大局限。一方面，虚拟货币种类成千上万，难以统计，其中市场上可交易的亦高达两千余种，并仍在快速增长和演化中，2013年的规范性文件仅限对比特币作出规定，显然不足；另一方面，虚拟货币等虽具有虚拟财产或虚拟商品特质，但诸如比特币、以太坊等主流虚拟货币越来越呈现类数字货币性质以及金融属性，这也是中央金融监管机构介入的重要原因。总之，若仅视虚拟货币为虚拟商品，将影响未来监管和立法，比如，由中国人民银行介入“大宗虚拟商品交易”监管，是否适格？

另外，与比特币等缺乏实际价值支撑的虚拟货币不同，诸如USDT以及计划在2020年发行的天秤币等，虽然也是基于区块链技术与网络系统发行，但是这种稳定币均锚定法定货币或者部分实物资产，并非纯粹的“虚拟”货币，这些稳定币有着真实稳定的市场价格，其本质上类似银行存托凭证、外汇还是等同于法币？其在中国的合法持有者权益，法律上是否给予保护？当前我国的法律与监管方面同样是一片空白。

我们认为，当前针对比特币等虚拟货币，立法者急亟需明确其法律地位，切实保持虚拟货币持有者合法权益，进而统一司法上的认识和判定。美国有研究者认为，全球范围内出现大量虚拟货币盗窃事件，给持有者造成巨额损失。黑客全球范围盗窃虚拟货币，严重负面影响个人或机构权益。在保护持有者权益时，存在区块链技术创新性、跨境追捕以及缺乏直接对应的法律等困境。为起诉黑客，可以通过适用《2016年商业秘密保护法》有效应对新问题。这些见解，值得中国监管者与立法者参考。

监管滞后性与区块链技术飞速发展的矛盾

围绕区块链的立法与监管政策的出台，均需要立法者和监管者耗费大量时间，进行前期调研、征求公众意见等基础性工作。但是，正如“币圈”俗语所说，“人间一天，币圈一年！”区块链领域的技术、业态发展极其迅速，往往远超立法者与监管者的预期设想。特别是前述美国互联网社交巨头Facebook近年积极进军区块链领域，对全球整个行业带来巨大影响，超出国内外立法与监管者的设想。天秤币有望成为世界上第一个、也是现阶段规模最大的跨境、超主权数字货币支付网络。在这种情况下，政府监管支付网络、控制私人资产跨境自由流动的有效性将被削弱。在Facebook之后，还将出现新的跨国、超主权的数字货币或稳定币，这对现有中国甚至世界各国法定货币垄断的局面将形成冲击。

声音 | 中央财经大学邓建鹏：政府希望监管的是面向基于区块链提供的信息服务:日前，中央财经大学法学院邓建鹏教授在以“区块链的法律监管和挑战”的演讲中表示，在国际范围内，法律监管第一是针对虚拟货币的交易和交易所；第二是对于ICO活动的法律监管主要针对融资中可能出现的，以及没有经过批准就公开发行股权、债权等未授权向公众融资的行为。政府希望监管的是面向基于区块链提供的信息服务。[2019/1/5]

天秤币这种超主权货币未来可能对一些主权货币会产生挑战，尤其是一些法定货币信用很差、经济体量很小的国家，这种超主权货币运行上线，可能很快就把这种法币淘汰。上述趋势将从小国家蔓延到更多的国家，同时这一超主权货币系统会像“照妖镜”一样，限制主权国家继续超发货币的行为，并把超发货币行为更加突现出来，这样，更多民众会双脚投票，选择内在价值更稳定的超主权货币。这种数字货币体系像空气一样弥散，没有国界、没有边疆，传统的监管模式与立法有效应对这种货币非常困难。

未来，类似天秤币这样的货币系统可能会渗透到任何的国家。法律制度不完备目前已经成为新常态，尤其是面对日新月异飞速发展的区块链技术，法律、监管政策和监管措施只能远远的跟在业态发展的背后，法律与监管很难实现预期的目标。

当前，我国涉及区块链的规范监管均通过监管机构发布行政规范性文件得以实现。总体而言，这些规范性文件一方面为控制区块链领域的风险起到一定效果，另一方面，当前仅仅由规范性文件实施监管，从此前的监管空白跳跃到全面禁止模式，监管政策呈极端化特征，存在较大负面作用。

其次，近年针对区块链风险的规范监管以行政规范性文件为基础，这些规范性文件往往紧紧尾随着区块链领域风险的阶段性暴发而出台，而非监管者在事先对该行业作通盘考虑之后，出台全面的监管政策。包括区块链在内的整个金融科技∕互联网金融领域需要常态化、持续性的长效监管，而非每次在极端风险暴发后简单粗暴式的政策回应。

最后，近年涉及区块链风险的规范性文件几乎无一例外以“一刀切”式禁令模式为特征。虽然虚拟代币可能引发炒作与投机风险，但是一些功能型∕消耗型代币的发售，本质上与普通商品∕服务预售近似，其是否必须同等施予“一刀切”式禁令？这是否与政府鼓励区块链创新的初衷背离？笔者认为很值得再思考。

这些规范性文件在监管中将对金融安全第一的重视，转化为实质上追求金融安全唯一，这种极度的风险厌恶情结容易负面影响行业发展。如果在监管中过度追求金融安全唯一，势必扼杀创新的动力。因此，严格把握技术创新与风险控制的平衡，是近年来监管机构在金融科技领域持续存在的挑战，也是不得不直面的重大问题。

三、国际监管现状与中国监管的未来之路

国际监管现状

“一刀切”式的禁令模式长期而言有欠妥之处。针对区块链领域的风险，中国金融监管机构未来应该把握平衡金融创新和风险防范。国际货币基金组织的官员在讨论虚拟货币时提出，为避免过度监管而扼杀创新，任何对虚拟货币的政策反应都需要在强力处置风险和滥用之间取得适当均衡。最初的关注点应放在与有关虚拟货币最紧迫的问题上，包括金融健全、消费者与投资者保护和偷税漏税等，而把间接风险留到后续阶段。

现场 | 中央民族大学邓建鹏：区块链公链应该是被监管并被监管理解的:金色财经现场报道，今日火币公链第二期技术创想会在韩国首尔举行，中央民族大学法学院教授邓建鹏（HTX战队）在会上分享了自己对打造可监管公链的思考：在中国，区块链公链应该是可被理解、公开透明、可被监管并被监管理解的。公链的法律责任承担主体问题、安全标准问题、金融行业基本规则遵守问题是可监管的几个方向。[2018/9/14]

ICO一方面是极其便利的区块链创业融资工具，同时，此种融资模式属于高风险，从监管原则和法理上而言，本应置于有限范围。ICO的欺诈等风险多为人为原因，并非不可规制的客观因素，可采用严监管方式，谨慎开放，替代“一刀切”的固有办法。我们认为，ICO融资高效的便利优势，兼具有全球化特征，长期全面禁止难以实现。监管者在暂时叫停ICO、虚拟货币交易所的同时，不妨思考一些长效之策。

如笔者此前研究指出，经由全球的区块链监管政策和实践可知，整个区块链产业的监管事实上有着很强的国际竞争。从全球范围来看，越来越多的国家以合规经营而非绝对禁止的姿态应对这个领域的风险管控。一些金融发达国家的区块链监管政策在极为相近的时间节点上，与中国的政策与监管精神相背而行，与其说是巧合，不如说此中或许有着他们自己的深思。比如瑞士监管当局的指引对资产代币的定义比较宽泛，并且强调资产代币都会被当作证券进行监管。此外，泰国在2018年5月发布法律监管政策，要求虚拟货币交易平台执行第三方托管客户资产。结合区块链的诸多应用场景与广泛的想象空间，我们研判全球趋势可知，区块链相关领域必将获得越来越多的生存空间。禁令模式在不久的将来和产业趋势并不相宜。

中国区块链监管的未来之路

包括区块链在内的金融科技发展至今，正在部分重构金融法律制度的基础框架。由于区块链具有点对点、无国界、无主权及无特定法律责任承担主体等特征，目前涌现出上万家交易所。禁令模式的政策对于诸如封堵境外虚拟货币交易所网站，可能收效有限。单纯依靠一国以此种禁令模式监管将非常困难。为此，我们首先建议监管机构加强国际协作，强化国际监管。特别是与美国、西欧、日本及韩国等虚拟货币市场发达的地区开展合作。

其二，开展区块链监管沙盒园试点，降低区块链的金融风险。监管者可鼓励一些有条件的地方政府开展监管沙盒园，通过地方相关专业机构备案、审核及沙盒测试。在未来具体监管方针上，我们建议由央行顶层设计，规划基本监管框架，由证监会牵头出台具体规则及监管业务运行，地方金融监管机构负责打击该领域非法集资等违法犯罪行为。

当前ICO在国内尚属于监管政策禁止领域。但对于从事境外投资的人或机构而言，对于这种高风险项目，加强投资者自身风险教育尤为重要。大部分ICO项目技术性较强，具有很高专业门槛。这意味着，合理评估上述项目风险的能力往往超出了大量普通投资者的水准。投资者需要提高风险防范意识与专业知识，增加对项目辨别能力。

其三，明确虚拟货币法律界定，根据分类具体定性。当前，虚拟货币的法律定位模糊，负面影响了监管政策。有央行官员认为，虽然比特币名义上叫“币”，实质上只是一种非货币虚拟货币。该观点将比特币定位为非货币虚拟货币，类似于资产类代币，但忽略了比特币在全球范围内的支付功能和应用场景，特别是在日本作为支付工具已经合法化。在区块链的世界里，只有从国际视野观之，方能更深刻地理解其内涵与问题所在。对于ICO发行的代币的法律界定，中国未来可以参考瑞士监管机构FINMA根据代币经济功能所做分类。

把比特币等虚拟货币仅限定为虚拟商品，存在弊端。若能根据分类分别定性，则更适合有针对性的监管或司法认定上的处理。例如，对具有支付性质的代币，为维护人民币的法定地位，可以禁止或限制此类代币发售。对于应用类代币的发行，其本质类似于服务、商品或某种使用权的预售，法律风险比较低，可放开监管。对资产类∕证券性代币，此类代币发行可能涉嫌非法发行证券行为，可以考虑将其中一些创业项目与目前正在推行的科创板并试点注册制结合，同时对符合证券特征的代币进行类证券化监管。此三种类别的代币基本囊括市场上出现的绝大部分代币。不过，一种代币也可能会符合两种甚至三种代币的特征，即存在某种混合类代币。对于该种代币可以要求其符合多种法律规定的要求。例如，如果一种代币既符合支付类代币的特征又属资产类代币，则可以要求其既要符合关于支付的法律规定，同时要符合关于资产的合规要求。对此，国际上相应法律监管经验可资参考。另外，对于USDT或即将落地天秤币等这种稳定币，是否视同为法币、商圈币还是外汇，未来的立法与监管均应回应。

其四，未来证券领域考虑增加募集资金小额豁免制度，同时在立法上扩大“证券”的概念内涵，以适应时代变化。在《证券法》中，募集资金的小额豁免一直是学者提倡的证券法修改方向。为规范ICO融资活动，可将ICO发行的部分代币纳入《证券法》监管范围，同时扩大法律上关于“证券”的范围和概念。有研究者此前曾谓，中国《证券法》的“证券”概念主要以股票和债券等为原型，其适用范围并不足以应对金融创新的发展。《证券法》应借鉴美日等国“投资合同”的概念与立法经验，以之作为判断证券属性的标准，以扩张证券适用范围。新近有论者亦提出，扩张证券的概念，扩大《证券法》的调整范围，有利于提高法律的科学性，消除监管漏洞，更好地保护投资者的合法权益，促进多层次资本市场的发展及促进我国经济的转型升级。证券概念的扩张符合“让市场在资源配置中起决定性作用”的市场经济基本要求。证券市场出现欺诈，多由市场来纠错和消化成本。证券化即意味着投资者责任自负。责任自负的前提是证券市场上有健全的信息披露制度。不过，近万种已经上市流通的虚拟货币，有的本质不具有证券性质，有的则具有典型的证券本质。同时，虚拟货币交易所的交易模式与传统证券交易模式类似，潜在的违法犯罪类型亦与证券市场类似，甚至更为严重。正因为如此，泰国于2018年5月生效的《数字资产运营皇家法令》，基本上套用了传统的证券法以及证券犯罪的内容。因此，中国《证券法》及刑法相关的证券犯罪在未来应适度扩张和调整，适应新型技术潮流。

其五，监管者应调整思维。近年来，受一些极端风险事件的冲击，针对金融市场，监管机构发布大量规范性文件，其中一些文件和监管措施反映了监管者运动式执法的典型思维。依靠规范性文件治理区块链领域的风险，具有随意性、临时性、部门化和零碎化特征，甚至容易体现监管机构负责人的个人倾向和意志，其制定过程及部分内容同现代法治理念相违背，负面影响了市场主体对法治的稳定预期。“放－管－抓”的政策高度波动，大大增加企业经营成本。因此，金融市场特别需要监管者基于对未来技术发展的长远判定，进行谨慎顶层设计和民意参与立法相结合。

以笔者臆断，人类社会或正经历着从“历史的终结”到“奇点临近”。不久的未来，人类社会将面临远超历史的变革。如果这种判断成立，技术突飞猛进的速度正超越以往任何时代，其对人类社会的影响和冲击将前所未有。区块链则是这个变动不居进程中的一个重要篇章。这需要监管者调整固有思维，以谦卑姿态，学习、探索和包容技术变革，适度容忍风险，提升监管技术与监管方式，以适应金融科技领域的变革。

区块链对立法与监管带来的挑战，需要监管者和立法者转变固有思维。如研究者指出，借助区块链技术和智能合约，法律和合同条款可以转化为简单而确定的基于代码的规则，这些规则将由底层区块链网络自动执行。技术规则将越来越多承担和法律规则相同的作用和功能。政府可借助代码，确保人们遵守法律。通过将部分法律转换成技术规则，法律条文可由底层技术框架执行，减少监督和持续执行的需要。政府将区块链技术作为监管技术，对监管机构及整个社会都有好处──降低合规和执法成本，法律自动执行，减少法律文本固有的不确定性。如果这些系统获得主流应用和政府支持，将促成建立一个新的监管框架。在简单的禁令式监管之外，这一思路为中国提供了极为有益的启示。区块链上可以部署不受第三方干预的代码，如果监管者鼓励区块链项目方将部分法律转换为代码，推动区块链领域的软件自治，就可以协调不特定主体的正当利益诉求。当前，区块链技术距成熟尚有很大距离，监管者可以通过不同形式，形塑新规范，影响代码规则，最后通过软件实现区块链的部分内部治理，节约监管资源。

具体到天秤币而言，该项目虽然已经在推进的路上，但是，其仍然面临着巨大的挑战，比如这种全球化的货币，如何落地在众多独立的国家或地区？货币发行涉及金融消费者权益保护、金融系统性风险、政府税收和国家金融安全等重大问题，任何独立政府或地区对其辖区内的货币都必将施加监管。天秤币Libra要跨越这么多的挑战，必将有漫长道路要走。据悉，处理Libra交易的Facebook子公司Calibra已在美国金融犯罪与执法网络注册为货币服务业务。该公司还向纽约州金融服务局申请了在纽约经营加密货币业务所需的许可证。整体上而言，该项目最终将需要来自全球数百个不同监管机构的数百个甚至数千个许可证。因此，对于中国监管者和企业而言，既不必因为巨头计划“发币”，而惊慌失措，匆忙应对；但同时绝不可掉以轻心，而应沉着冷静，仔细研判行业发展趋势，并授权一些企业做好充分的准备。虽然“罗马非一日建成”，但是，“罗马”一旦建成，其对包括中国在内的整个世界，必将发挥无与伦比的影响力。

其六，监管者在把握鼓励金融科技创新与风险控制平衡点的前提下，推动区块链技术与监管技术的融合。此外，相关监管手段既包括柔性约束，也包括硬法规制。关于前者，比方监管机构进驻区块链项目所在地调研；发布虚拟货币交易的相关调查报告；提出投资者风险警示；列举高风险交易平台、区块链融资项目或发起人名单，等等。此外，监管机构还应进一步推动行业协会的自律章程建设及行业自律实践。当前，区块链的规范监管主要以行政规范性文件为基础。此类规范性文件自身固有一些欠缺，因此，在硬法规制方面，监管机构应寻求上位法的支持，即经由对区块链产业和风险的全面考虑，在国家层面推动相关立法；直接出台系统的长效监管规则。

最后，监管原则和立法趋势应顺应历史潮流。一些金融监管部门与主流媒体对比特币为代表的虚拟货币表达了相当的忧虑和排斥心态，这种状况深受传统思维影响。受利益诱使，历史上国家发行货币，往往通过短斤缺两形式变相超发货币，或者直接滥发纸币等形式，掠夺民众财富。从中国以及国外几千年货币史来看，一旦国家垄断货币发行权，几乎无一例外出现纸币超发和通货膨胀现象。有趣的是，在西汉初至汉武帝登基之际，中国存在一段罕见的货币自由竞争史。在这几十年间，官方只规定货币重量，政府铸钱、诸侯铸钱和私人铸钱模式并行于市场。最初，民间铸币质量良莠不齐，绝大部分不足值。经过一段时间后，自由市场混乱消失，优良币种脱颖而出。吴王刘濞和大夫邓通发行的货币成为竞争的胜出者。两家铸的钱币质量好、有信用，钱币通行天下，助推汉初经济的恢复。

私人通过自由竞争发行货币，其结果并不必然比国家垄断货币发行权更差。私人货币自由竞争，甚至可能引发“良币驱逐劣币”。与之类似，当前以比特币为代表的各种虚拟货币正处“万币齐发”阶段。目前，成千上万种私人发行的“货币”自由竞争，与汉初类似。我们认为，过度忧虑与排斥或是当前形成监管政策困境的重要因素之一。历史的教训以铁一样的事实告诉我们，站在监管者的角度，也许对法定纸币抱有感情，但是，如果站在民众角度，我们必须注意到，法定纸币恰是国家便利地掠夺私人财富的重要工具。我们应对法定纸币诉诸更多的理智与反思。

特别值得注意的是，自改革开放以来，中国有着四十余年“试点”机制的成熟经验与智慧。区块链的发展早已不可逆转，面对国外企业巨头发行超主权数字货币，中国完全可以结合国外的监管沙盒与中国已有“试点”机制，由中央金融监管机构授权某一地方政府或某一区块链技术公司，在小范围内试行数字货币系统。这一方面风险可控，另一方面可以在接近真实市场场景的环境下，评估其风险与价值。在运行成熟后，快速推向市场，捍卫国家利益，占据中国在区块链以及数字货币领域的制高点。

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