美国智库：中国数字人民币将冲击美元主导的全球金融体系 美国必须采取对策

随着各国加快探索央行数字货币CBDC，尤其是中国数字人民币的快速发展，这都会对美元主导的金融体系和美国国家利益造成不利影响。

罗伯特·格林是卡内基国际和平基金会网络政策倡议和亚洲项目的非常驻学者，专注于中国金融部门的趋势以及网络空间治理、全球金融和国家安全之间的联系。

美国智库—卡内基国际和平基金会专家撰文认为，中国正在积极推动数字人民币与其他国家央行数字货币进行互操作，并且也正探索在全球建立CBDC标准。中国数字人民币的顺利推进会冲击美元主导的金融体系，影响美国国家安全和国家利益。目前，全球跨境支付主要通过两个渠道进行，一个是清算所银行间支付系统(CHIPS) ，据报道90% 的以美元计价的跨境资金转移是由清算所银行间支付系统 (CHIPS) 促成，该系统完全由美国控制，只要是与美元相关的交易，都可以由该系统进行制裁；另一个是SWIFT系统即环球银行间金融电信协会，美国也可以阻止被制裁实体使用SWIFT的服务。因此，通过这两个系统，美国可以按照其国家安全和国家利益要求，对任何国家和机构实施制裁。

随着各国加快探索央行数字货币CBDC，尤其是中国数字人民币的快速发展，这都会对美元主导的金融体系和美国国家利益造成不利影响，美国政府必须采取应对之策！

全文如下：

随着世界各国央行考虑发行央行数字货币 (CBDC) 的风险和好处，中国可能会利用目前全球跨境支付领域效率低下导致的不足，强化对建立在其央行数字货币（数字人民币）基础上的低成本替代方案的支持。 如果能够实现，此类安排可能允许中国公司及其贸易伙伴减少美元在跨境交易中的使用，并规避美国政府出于国家安全原因对被制裁实体采取关闭支付渠道带来的影响。

中国国家支持的数字人民币（或 e-CNY）已经用来实现这些目标。中国央行中国人民银行在 2021 年 7 月的白皮书中表示，数字人民币“已准备好跨境使用”。然而，要实现中国国家支持的数字人民币的宏大雄心，数字人民币必须与其他国家的 CBDC 互操作。因此，中国人民银行正在支持制定全球 CBDC 标准，并与其他货币当局合作推出多 CBDC 安排。

任何此类安排都可能面临治理方面的障碍，但如果成功，多 CBDC 安排可以帮助北京减少美国制裁的影响和美元在跨境商业交易中的使用。这种结果在新兴市场尤其可能，在这些市场中，美元——以及美国监管的支付系统——在国际贸易中的使用率很高，但现有的跨境支付渠道越来越难以进入。华盛顿需要采取更多措施来降低全球对 CBDC 日益增长的兴趣最终可能导致损害美国经济和国家安全利益的跨境支付安排不断增加所带来的风险。

因此，应加快现有的一些努力工作，旨在降低以美元计价的大额跨境交易的现有支付渠道成本，华盛顿应支持旨在利用新技术提高大额跨境交易效率的公共和私营部门的努力。如果没有更强有力的政策应对全球对 CBDC 日益增长的兴趣，以及大多数跨境支付渠道效率低下问题，美国就有可能失去其对全球支付基础设施的领先影响力。

跨境支付现状为何困扰北京

在 2021 年 7 月的白皮书中，中国人民银行将“探索改善跨境支付方式”列为数字人民币的目标之一。跨境支付主要是大额交易，而不是现在主要使用数字人民币的小额消费者对消费者或消费者对企业的支付。事实上，估计表明超过 95% 的全球跨境交易是企业对企业的，到 2022 年，这些类型的支付预计每年将超过 150 万亿美元。最近的 声明 由中国最大的国有银行之一的行长和一家国家支持的智库负责人表示，数字人民币将越来越多地用于跨境企业对企业支付，并最终将被用来帮助尝试将中国货币转变为亚洲占主导地位的区域货币。

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然而，目前，涉及中国和邻近新兴市场的此类企业对企业交易的绝大多数是使用美元进行的。事实上，数据表明，大约 80% 的中亚、东亚和东南亚出口以美元计价，据报道，中国只有 20% 的进出口以人民币结算（其余大部分以美元结算）。在全球范围内，估计以美元计价的交易约占全球出口的 40%，尽管美国仅占出口的 10% 左右。相比之下，大约 45% 的出口使用欧元开具发票，但这一数字与欧元区国家在全球出口中大约 40% 的份额相当。

这些统计数据困扰许多中国官员，他们将美元的主导视为国际金融稳定的威胁，也是认为美元是中国金融安全的威胁。包括中国银保监会主席郭树清在内的中国主要领导也曾经提及。2020年4月，《求是》杂志刊文认为，由于美元的主导地位，“美国前所未有的无限量化宽松政策。. . 侵蚀全球金融稳定的基础，并将产生难以想象的负面影响”，尤其是在新兴市场。重要的是，美元作为贸易计价货币的大量使用强化了其作为全球金融主要货币的地位，反之亦然。因此，正如中国一家大型国有银行的高级经济学家最近建议的那样，减少美元在跨境贸易中使用的努力可能有助于解决与美元在全球金融中的主导地位相关的更广泛风险。

中国银保监会主席还强调了总书记呼吁“金融安全”的重要性，前中国 高级官员（包括现任中国人民协商会议成员）和与中国人民银行关系密切的知名学者认为，美元作为跨境支付货币的广泛使用，威胁到中国金融安全。正如他们所提到的，如果这些组织涉及美国制裁的企业或个人的交易，华盛顿可能会关闭中国金融机构的全球支付基础设施。

现有的企业对企业支付系统如何运作

要了解为什么会出现这种情况以及 CBDC 如何适应北京减少美元作为全球贸易支付货币使用的政策目标，首先要了解大多数企业对企业支付通常使用的现有渠道。

从历史上看，据报道，90% 的以美元计价的跨境资金转移是由清算所银行间支付系统 (CHIPS) 促成的，该系统基于美国并由美国联邦层面监管。CHIPS使用数字化技术在参与机构之间结算支付美国中央银行在联邦储备系统中的负债。CHIPS 参与者是美国银行或在美国设有分支机构的大型外资银行（包括一些中国最大的银行）。大多数以美元计价的跨境企业对企业交易通常通过这些实体进行，这些实体通常充当代理行——这些代理行向其他银行提供银行服务，特别是没有国际分支机构的银行。最终，从一家非美国企业到另一家企业的跨境支付通常需要通过卖方和买方所在国家/地区的中间银行，而这些银行又会通过参与 CHIPS 的机构进行支付。

这些支付渠道因对新兴市场的企业而言成本高昂且效率低下而受到批评。时区差异和多层代理银行联系（因不常见的货币匹配而延长）可能导致支付结算需要几天时间。这意味着，银行经常保持在代理银行预付资金账户来完成客户支付，从而获得流动性，推高了成本。更重要的是，大型全球性银行担心来自新兴市场银行业务的盈利能力，这在一定程度上是因为担心这些相对小型的机构无法满足美国制裁和规则来打击行为导致的，这也导致在新兴市场可以使用代理银行渠道的数量下降。

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然而，正如加拿大、新加坡和英国的中央银行最近观察到的那样，尽管存在这些问题，“代理银行仍然是唯一无所不在的跨境支付解决方案。” 即使交易不是以美元开具发票，通常也会涉及受美国监管的中介机构和受美国影响的系统。有些银行会作为代理行为非美元计价的交易提供便利同时也会作为代理行服务以美元计价的交易；因此，华盛顿可以有效地将它们剔除出美元世界，因为它们为美国出于国家安全原因制裁的企业提供服务。此外，用于传输大多数代理银行支付的消息系统是位于比利时的环球银行间金融电信协会 (SWIFT) 服务，华盛顿可以有效地阻止受制裁实体使用该服务。

中国替代跨境支付渠道的障碍

中国很多人 担心中国在促进大额跨境支付方面高度依赖 SWIFT 和 CHIPS。但是，如果北京寻求减少对这些系统的依赖，并减少中国公司与附近新兴市场贸易伙伴（其中一些几乎所有出口都以美元开具发票）的跨境商业交易中的美元使用规模，那么它需要一个对现有支付渠道来说可靠、更便宜的替代方案。中国已采取措施创造此类替代方案，但在规避美国主导的支付架构方面存在许多障碍。

2015 年，北京推出了跨境银行同业支付系统 (CIPS)，以促进与俄罗斯、印度和其他邻国的人民币计价交易。最近，该服务的使用量有所增加。北京还通过大型国有银行的全球分支机构网络增加以人民币进行的跨境贸易，这些分支机构能够促进中国境外的人民币交易——其中许多实体是在过去几年中在中亚和东南亚推出的（包括2015 年在泰国和2021 年在菲律宾）。但 CIPS 和中国的大型国有银行仍然 在很大程度上依赖于SWIFT。此外，中国的大型国有银行需要获得美元才能在国际金融市场上运作。这为美国当局提供了一个政策选择，如果这些机构促进的交易危及美国国家安全，它们可以有效地将这些机构与全球金融的主要渠道隔离开来。

此外，数据显示，以美元计价交易，然后将资金兑换成当地货币仍然比使用人民币便宜。美元在近90%的外汇交易中处于主导，这就导致其货币兑换交易成本与其他货币替代品相比显著降低。如果 CIPS 和以人民币计价的支付渠道比建立在 SWIFT 和 CHIPS 基础上的支付渠道更有效，那么使用人民币作为计价货币的成本理论上可以相对于美元降低，但目前情况并非如此。如果人民币更自由地交易，成本也可以降低，但人民币大规模国际化存在重大障碍。例如，放开资金流动可能会损害脆弱的国有企业。因此，在未来几年，人民币国际化的步伐将像最近的五年计划所说的那样“稳健而审慎” 。

北京如何利用 CBDC 削弱美元的主导地位

这些有助于解释为什么一些人希望 CBDC 的全球扩散可以为中国政策制定者提供他们认为两全其美的东西：有机会保持人民币国际化缓慢而稳定的步伐，同时减少美元、SWIFT 和 CHIPS 用于中国公司与新兴市场企业之间的交易。

值得注意的是，最近对 65 家中央银行进行的一项调查发现，超过 60% 的中央银行正在试验 CBDC，而且新兴市场的中央银行“更有可能进入试点或实施阶段”，因为他们认为对 CBDC 的需求更大。由于中国正处于CBDCs 领先地位，中国中央银行，如最近观察到的一位来自国际清算银行（BIS）的高级官员在培训其他处于应用CBDCs开发阶段的货币当局，要注意国际清算银行是一家由63家中央银行组成的全球性组织。

CBDC 在不同国家的更大规模全球部署可能会产生多 CBDC 安排，从而使一个国家的 CBDC 支付系统可以与另一个国家的支付系统进行通信。中国人民银行已经在与国际清算银行以及香港、泰国和阿拉伯联合酋长国 (UAE) 的货币当局合作，推出一项多 CBDC 安排——最初称为 Inthanon-LionRock 项目，但最近更名为 mBridge。中国央行 2021 年 7 月发布的数字人民币白皮书中强调，该项目明确旨在减少对代理银行渠道的依赖。值得注意的是，其技术小组委员会由中国人民银行牵头。

如果成功，这种多 CBDC 安排将促进中国、泰国和阿联酋企业之间通过参与国家和地区货币当局共同管辖的货币走廊进行跨境支付。与CHIPS和CIPS不同，这种安排理论上可以每周 7 天、每天 24 小时运行。参与国家和地区的 CBDC 将是可互操作的，而最新的 mBridge 原型需要将几乎即时的跨境 CBDC 交易记录在同一账本上。从理论上讲，这可以允许来自中国进口商数字人民币账户的付款通过货币走廊迅速转换为泰国 CBDC，记入泰国出口商的账户，中央银行能够持续监控交易。事实上，中国人民银行可以精确控制中国境外实体持有的离岸数字人民币的水平。智能合约可用于强制执行此类限制、提高支付速度并降低外汇成本。参与的货币当局和国际清算银行在 9 月下旬发布的关于 mBridge 的报告据估计，该计划可以将跨境支付成本降低多达 50%，并将支付时间从几天缩短到几秒钟。

然而，实现这些结果说起来容易做起来难，而且仍然存在巨大的运营障碍。正如国际清算银行研究指出的那样，这种安排带来的一个主要挑战是货币当局必须共享规则和治理的管理。但北京无疑也着眼于建立更简单的多 CBDC 安排，这可能源于全球 CBDC 技术标准的精简，以便这些工具可以更容易地被CIPS 等现有系统使用，以促进大额交易。这有助于解释为什么中国人民银行数字货币研究所所长穆长春在今年早些时候支持全球 CBDC 互操作性。值得注意的是，中国领导人也曾呼吁 中国将在数字货币标准制定中发挥作用。

在跨境商务中更多地使用 CBDC 也符合北京按照其要求缓慢而稳定地实现人民币国际化的愿望。正如 mBridge 的例子所表明的那样，CBDC 的可编程性质可以更容易地执行限制海外货币使用的资本管制。最近对中央银行的一项调查表明，CBDC 的全球扩散将导致更多国家采取资本管制。

最终，一些中国人民银行官员认为，数字人民币将使涉及人民币的外汇交易更便宜、更高效，从而有助于人民币国际化并支持其作为跨境支付货币的使用。这样的结果对应了2021年4月中国人民银行当时的副行长李波（现国际货币基金组织副总裁）声明，他认为数字人民币的目标不是取代美元成为世界主导货币，而是让市场选择在国际贸易和投资中使用何种货币。换句话说，北京寻求帮助为处理大额跨境支付的美元渠道提供一种具有竞争力的替代方案。值得一提的是，中国人民银行研究所所长周诚君认为，随着人民币海外使用市场化愿景的实现，北京推动的其他国家货币通过“一带一路”在海外进行的资本密集型投资最终将有效地与人民币挂钩。换句话说，人民币可以发展成区域货币。

美国的政策选择

那么，美国应该如何应对？首先，华盛顿必须做更多准备，以应对中国成功建立多 CBDC 安排的风险，该安排不符合美国的利益，但对建立在美国监管的金融中介基础上的现有跨境支付渠道提供了低成本替代方案。最近的美国两党立法要求行政部门研究中国CBDC对国家安全的影响是朝这个方向迈出的积极一步。美国决策者还应研究在海外成功启动多 CBDC 安排的潜在经济和国家安全影响。此外，华盛顿与美国盟友合作以确保不以损害美国利益的方式建立多 CBDC 安排也很重要，美国决策者应寻求更好地了解美国公司如何参与海外多 CBDC 的发展。

还必须加快努力减少现有大额跨境支付渠道的低效率。金融稳定委员会 (FSB) 2020 年关于加强跨境支付的某些建议，例如统一支付标准，一旦被采纳，就可以提高大额跨境交易的速度并降低其成本。然而，许多建议的预计实施日期还需要数年时间，FSB 预计全球大部分大额跨境支付所需的时间不会缩短到一小时或更短，直到至少到 2027 年。导致现有跨境支付渠道延迟的一个重要原因是，许多用于处理大额支付的系统在工作日的部分时间和周末的大部分时间都关闭。为了解决这个问题，华盛顿可以投入更多资源来帮助将CHIPS 和 FedWire（由联邦储备系统运行的实时支付系统，对 CHIPS 的功能很重要）转变为每天 24 小时、每周 7 天运行。

为了进一步应对中国在推进 CBDC方面的努力，美国政策制定者应考虑监管改革，以促进私营部门的更大创新，旨在改善涉及新兴市场的美元计价交易的跨境支付渠道。一种政策选择是扩大美国非银行机构对数字化美国中央银行负债的访问，以允许在代理银行服务不足的市场中发展负担得起的高速美元支付解决方案，同时防范潜在的金融稳定问题。此外，随着美国探索发行自己的 CBDC 可能带来的风险和收益，政策制定者还应研究需要采取哪些步骤来实现美国之间低成本、高效的交易

无论美国是否推出 CBDC，为了在短期内应对中国的数字人民币 ，美国私营和公共部门都需要更多地参与旨在降低大额跨境支付成本的研究和创新，尤其是在新兴市场。

作者：罗伯特·格林

编译：刘斌 中国（上海）自贸区研究院金融研究室主任

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