央行数字货币法律层面：关于央行及货币法的思考

为了应对数字分类账本、区块链以及可能发行的私人虚拟货币（“稳定币”），中央银行界正在积极考虑发行所谓的“中央银行数字货币”的好处。许多中央银行已开始就发行数字货币的适当性和可行性进行深入讨论。中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。国际货币基金组织（IMF）发布了一篇名为《Legal Aspects of Central Bank Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations》的报告，从中央银行法和货币法的角度分析了发行CBDC面临的法律问题以及可能的解决方案。

摘要

本文分析了中央银行法和货币法下的中央银行数字货币（CBDC）的法律基础。由于缺乏强大的法律基础，CBDC的发行给中央银行带来了法律，财务和声誉风险。法律框架的适当设计在一定程度上取决于CBDC的设计特征。本文得出了一些结论，首先，大多数中央银行法律目前未授权向公众发行CBDC。第二，从货币法的角度来看，CBDC的“货币”地位尚不明确。虽然可以通过较为直接的法律改革来解决中央银行的法律问题，但货币法问题却给基本法律政策带来了挑战。

引言

中央银行和其他决策者曾提出，建立CBDC会引起重要的法律问题。这些问题涉及货币、国家和法律之间最根本的关系。例如：中央银行是否有权发行数字“货币”？  CBDC可以成为真正的“货币”吗？数字货币应为法定货币吗？这些问题具有高度相关性和实用性：在没有明确回应的情况下，货币体系将难以广泛采用CBDC，并且数字空间可能会被私人选择所“占据”。

本文通过对CBDC最重要的两个公法进行分析，即中央银行法下CBDC的法律基础和货币法下的处理方法，来寻求这些法律问题的答案。当然，CBDC的发行自然也会引起税法，私法（包括财产法），合同法，支付系统和结算终局法，破产法，隐私和数据保护法以及国际私法的质疑。本文的目的不是提倡发行CBDC（这是政策和问题），而是希望发行CBDC具有强大的法律基础。

CBDC：概念，设计功能和法律含义

CPMI强调：CBDC不是一个明确定义的术语，它用于指代许多概念。但是，大多数人都将其设想为央行货币的一种新形式。就是说，以现有账户单位计价的中央银行负债，既可以作为交易的媒介，又可以作为价值的储备。IMF工作人员将CBDC定义为“一种新的形式”。尽管CBDC的定义尚未确定，但CBDC的主要特色是数字化。如果CBDC是数字货币，那么它是否可以称为“电子货币”将取决于特定辖区的情况。CBDC中的“C”表示这种“新的货币形式”是“货币”。但是要获得货币资格，货币法（定义见下文）必须考虑其采用的支付方式。 这将带来一系列问题，例如：货币法能否将CBDC视为货币？ 如果是这样，CBDC发行的法律后果是什么？ 如果没有，那么CBDC意味着什么？ 这些问题的答案同样至关重要，特别是要认识到CBDC在法律框架下作为支付手段即消灭货币义务所能发挥的作用。

中央银行法和货币法对CBDC的法律处理很大程度上将取决于其运营和技术设计功能。截至本文发表之日，很少有中央银行正式发行CBDC。目前，许多中央银行正在从一般研究过渡到更具体的概念验证，并紧接动手试验阶段。中央银行所设想的设计特征可以画在四个轴上：

（i）基于账户的vs基于令牌的

（ii）批发vs零售

（iii）直接vs间接

（iv）集中式vs分散式。

这些二分法涉及了重要的法律问题。

基于账户/基于令牌的CBDC：一些中央银行通过数字化中央银行账簿中的账户现金余额的方式来构建CBDC。其他中央银行正在探索数字令牌形式的CBDC，该数字令牌与中央银行和持有人之间的账户关系无关。从法律角度来看，这两者是截然不同的。中央银行账目中的账户现金余额在私法和公法下的法律地位已得到很好的理解，而基于令牌的CBDC的法律地位尚不清楚。

批发/零售/通用CBDC：批发CDBC是指中央银行仅向其现有账户持有人和其RTGS支付系统的参与者发行CBDC。对象主要是（大型“清算”）银行和公共机构（“批发”）。零售CDBC是指中央银行更广泛地投放网点，并希望将CBDC提供给公众（“零售”），而不是将其提供给批发客户。通用CDBC是指中央银行发行的CDBC可供批发和零售交易使用。从法律的角度来看，在将CBDC设计为账户中的现金余额的情况下，零售与批发的这种区别至关重要。许多中央银行法律都限制了可以开设此类账户的实体和个人的类别。

单层/双层架构的CBDC：单层架构的CBDC是指中央银行发行CBDC并自行管理其发行。双层架构的CBDC是指债务由商业银行发行，但完全由中央银行负债支持。从法律角度看，出现了两个重要问题。首先，要想成为真正的CBDC，“货币”必须是中央银行的直接负债。商业银行的负债，即使有100％现金存入中央银行的账目，也不是中央银行的负债。

集中式/分散式CBDC:中央银行正在讨论以集中方式（如其当前的RTGS）还是以分散方式（特别是通过分布式分类帐技术（DLT））结算CBDC转移。对于后者，需要考虑DLT在许可的基础上还是在无许可的基础上进行操作。由于无许可的DLT可能会对CBDC的运作产生影响，包括可能使中央银行管理货币供应的能力复杂化，中央银行极有可能会选择获得许可的DLT。这种选择的法律后果仍然必须完全明确。

虽然这些设计功能都具有一定的法律意义，但基于账户的CBDC与基于令牌的CBDC之间的区别具有最大的法律影响。

中央银行法

1.“中央银行法”的概念以及与CDBC的关系

所有中央银行的活动均受的“中央银行法”管辖。基于这些法律建立（或授权建立）中央银行，由法律为其决策机构提供资金，为其自治权奠定基础，并规定其职权范围。如果没有明确地授权中央银行发行CBDC，就会出现一个问题，即中央银行是否在法律上有权发行该货币，而该货币最终是中央银行的负债。若中央银行发行未授权债务将给中央银行及其决策机构（成员）带来严重的法律，财务和声誉风险。目前，大部分中央银行法律都明确规定了中央银行发行三项标准债务的权力。

中央银行的职能：有两种典型的中央银行职能与发行CBDC紧密相关。第一种是货币发行功能，它是中央银行向国民经济发行货币的传统功能。此功能与基于令牌的CBDC有关，例如是否授权发行基于令牌的CBDC就取决于中央银行的发行功能。第二种是支付系统功能，它是中央银行操作和监督支付系统的另一种传统功能。 作者认为，对于基于令牌的CBDC，在许可的分布式分类帐上转移CBDC的技术和过程可以构成一种支付系统。 发行零售型的CBDC也会建立向公众开放的支付系统。如果是这样的话，就会出现一个问题，即中央银行是否具有向公众开放其支付系统的合法授权。

中央银行权力：有两种典型的中央银行权力分别与基于CBDC的基于令牌和帐户的模型有关。第一种是

发行某些类型的货币的权力。许多中央银行法律都包括发行货币的特定权力，一些中央银行法律还包括与钞票和硬币的生产，流通和提取有关的特定权力。然而，这些权力是扩展还是应该扩展到基于令牌的CBDC？第二种是在中央银行帐簿中开立账户的权力。由于基于帐户的CBDC本质上是账面货币，因此仅会授权央行有权为其开立现金活期账户的那些实体发行货币。

多数中央银行法仅授权发行现金货币，即钞票和硬币。关于中央银行法律是否授权基于令牌的货币，作者提出用两步走的方法来确定。首先，要分析中央银行法律是否通过发行功能或权力明确和直接授权发行货币。否则，需要考虑与货币发行有关的其他间接的立法规定，以确定中央银行法律的背景，目的和历史解释。

直接发行功能或权力：中央银行法律在货币发行功能的措词方面显示了两种变体。第一种变体由中央银行法律组成，该法律明确限制了仅将货币的发行功能限于纸币和硬币。第二种变体的措词范围更广，并授权中央银行发行“货币”，而不仅限于钞票和硬币。文章指出，发行货币的权力在不同的中央银行法律中也可能有所不同。有一些中央银行法律无权行使，因为货币发行功能足够清晰，并为发行货币提供了足够的法律基础。而有些央银行仅包含与货币发行有关的权力但不具有功能的银行法律。这可能是因为中央银行法律未包含职能清单。另外，有一些中央银行的法律，则具有与货币发行有关的功能和权力。

国家实践：在国际货币基金组织的171个中央银行中，有61％的中央银行法律将发行货币的权限限制为钞票和硬币。23％的中央银行法律直接允许以数字格式发行货币。16％的中央银行法律尚不清楚它们是否授权发行数字版本的中央银行货币。

作者| Wouter Bossu, Masaru Itatani, Catalina Margulis,  Arthur Rossi, Hans Weenink and Akihiro Yoshinaga

中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对报告核心内容进行了编译。

来源 |  International Monetary Fund

编译 |  李芷颐

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